上锦院区召开院区干部大会

（一）行政强制措施的法定化 在法律上首次使用行政强制措施概念的法律是1989年的《行政诉讼法》。

在党内法规领域，2006年1月胡锦涛在十六届中央纪委六次全会上指出，要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，提出了党内法规制度体系这一概念，但是没有对其予以定义。惯习命题主张法律的确认来自某种有效性标准，这种标准由于某种习惯而具有权威性。

即使是创造出来的法律，经历一段时间后也可能会改变，至于变成什么则没有定论。这些论述为中国特色社会主义法律体系的发展奠定了主基调。新民主主义革命时期，尚未取得全国政权的中国共产党主要运用各种政策文件来开展工作。1950年5月1日《婚姻法》公布，当天中共中央发布《中共中央关于执行中华人民共和国婚姻法的通知》，要求各级党委和全体党员把保证《婚姻法》正确执行的宣传工作和组织工作，当做目前的和经常的重要工作任务之一。经济学更为关注社会规范，认为社会规范对法律有着深刻的影响，既可以构成法律规则运行的背景环境，也可以阻止法律体系追求的一些动机。

法的存在形态不能仅仅停留于规范层面，制度和体系才是法的完整形态。一是既然只有全国人大才能制定法，那么全国人大常委会制定的法令和决议、国务院制定的决议和命令等处于什么地位？二是全国人大每年仅召开一次会议，会期也很短，无法满足繁重的立法需求。在五四宪法制定过程中，亟待以宪法形式，明确界定人民的范围。

[29]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第93-94页。后者是基于法律程序经选举而产生的代表。[60](3）在国家权力机关维度上，全国人大需要善用监督权，由此组建全国人大各专门委员会就颇为必要。[57] 全国人大的常设机关和各类工作机构的建立和充实，不仅意味着工作机关属性的增强，同时也对强化全国人大的其他机构属性具有重要意义。

党和国家大局是什么，人大工作就重点安排什么。[57]全国人大常委会办公厅研究室：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第76页。

国家权力机关属性强调，全国人大作为国家权力的枢纽，由其产生其他中央国家机关，其他机关对人大负责、受人大监督以立法为例，立法涉及重大体制和重大政策调整等重大问题的，必须报党中央讨论决定。加强全国人大自身的建设，是发挥最高国家权力机关作用的重要条件。具体包括：（1）在工作机关和国家权力机关之间，由于改革开放后立法工作成为最高国家权力机关面临的一项紧迫任务，[3]并建立起精密完备的立法工作机关，这导致立法权挤压了权力机关的其他职权（比如宪法监督权、重大事项决定权和监督权）。

然而，此处面临的悖论是，我国县乡两级人大由选民直接选举产生，而包括全国人大在内的上级人大则由间接选举产生，这是否意味着基层人大更直接地承接了人民主权，形成了地方人大的合法性高于全国人大的合法性倒悬格局呢？诚如黄明涛所指出的，国家权力机关序列的建构，是由基层逐渐上升至中央的——最高的国家权力机关实则最后被创建。而作为服务对象的人民，则需要由先进的阶级、先进的政党和先进的意识形态来引领，把群众力量组织起来，这是一种方针。[66]参见《彭真传》编写组：《彭真传》（第四卷），中央文献出版社2012年版，第1614-1616页。[35]这意味着，政治一致性并非先在，而是在民主的基础上形成的，是多元利益沟通、审议和协商的结果。

[15]《毛泽东对北平市各界代表的指示》，载北京市档案馆编：《北平解放（下）》，中国文史出版社2017年版，第587页。[51]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议文件》，人民出版社1983年版，第19页。

在革命时期和新中国成立初期，党领导人民通过政治机关缔造国家政权。[27]参见张凤阳：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第152页。

[12]刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2018年版，第32页。[27]稳定有效的代表制必须满足合众为一这个前提，否则选举、代议、表决和政策执行就会产生难以调和的决裂、对立、冲突甚或内战。彭真在宪法修改草案报告中明确，全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。这样一来，全国人大内部在功能上实现了明显且适度的分化，[76]实现了民主与效率的适度区隔。而立法过程中的法律问题主要通过立法技术解决。在建设和改革时期，党领导人民通过政治机关执掌国家政权。

据此，1987年全国人大常委会办公厅增设新闻局、人事局。[57] 全国人大的常设机关和各类工作机构的建立和充实，不仅意味着工作机关属性的增强，同时也对强化全国人大的其他机构属性具有重要意义。

五四宪法中的全国人大常委会基本上继受了中央人民政府委员会的职权，以至于田家英曾经释明现在的中央人民政府委员会就是将来的全国人大常委会，实质上只是个名词问题，不是原则问题。关键词:  全国人大 政治机关 代表机关 国家权力机关 工作机关 一、提出问题 准确界定人大的机构属性，是深化对人民代表大会制度的认识并强化其根本政治制度功能的前提。

[28]由此可见，人民范围的界定，契合了党在不同阶段的政治任务和历史使命，旨在建构人民的内在同一性，解决了代表何以可能和代表谁的问题。在五四宪法制定过程中，亟待以宪法形式，明确界定人民的范围。

理解全国人大的代表机关属性，需要回答四个问题：代表何以可能，代表谁，谁来代表，以及怎样代表。[41]在五四宪法制定过程中，毛泽东曾以如来佛比喻全国人大的政治地位，强调其他中央国家机关由全国人大产生，形象地阐发了全国人大作为国家权力机关的最高性——全国人大是权力的来源机关，赋予其他机关相应职权，而不需要其他机关授权。为了加强党对人大工作的领导，彭真在1955年致信中央组织部并核转周恩来总理，提议设立机关党组。[28]周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载《建国以来重要文献选编》（第一册），人民出版社1992年版，第17页。

国家权力机关的逻辑基于人民主权和主权不可分两大理论基石，前者强调其人民性，后者强调其最高性。[15]1949年12月，中央人民政府委员会通过了《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》，对地方政权机关建设做出了详细规定。

不弄清这个问题，便谈不上自觉地参加革命，更不用说领导革命。[36]作为主权者的人民，具有理性、判断力和表达力，可以通过审慎地构建代议制度，经由代表机关来表达和实现自身利益。

[6]又如政治机关的权变性和工作机关的保守性，导致全国人大应对政策议题时往往反应迟滞。（4）人民代表机关不可能亲自执行，必须选出一个执行机关，由其行使代表机关赋予的行政权。

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关。[31]但是，宪法从未（也无法）放弃对人民的同一性建构。基于密切联系人民群众的要求，人大代表的组成应当能够反映社会结构，人大代表的意见应当能够反映群众意见。[65]在文革之前，全国人大常委会的办事机构只有办公厅。

毛泽东在《新民主主义论》中提出，没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。（2）主权不可分是指主权的完整性，并不是说行使主权的时候，从发动到结果，都要总揽于一个机关。

为加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。确定人民的标准和范围，既满足了代表何以可能（同一性）这个前提条件，也是解决代表谁（谁契合了同一性）的必要步骤。

[53](3）全国人大作为最高国家权力机关，在宪法所确定的职权范围内，在契合其自身任务和工作制度的前提下，具有较大的制度延展空间，促使国家机构体系运行持续优化。《中央人民政府组织法》进一步规定，在普选的全国人大召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。

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